把握机遇　开拓创新　扎实做好新时代草原保护修复工作

国家林业和草原局副局长 李树铭

　　我国是一个草原资源大国，天然草原面积近60亿亩，占国土面积的41.7%，在全国南北方均有分布，其中约80%的天然草原集中分布在北方干旱半干旱地区和青藏高原地区。草原如同皮肤一样覆盖着山川大地，是维系国家生态安全最重要的生态系统之一，也是草原地区经济社会发展和农牧民增收的重要资源。改革开放40多年来，特别是党的十八大以来，我国草原保护修复工作不断强化，取得了明显成效，为保障国家生态安全、促进经济社会可持续发展、维护边疆稳定和民族团结，发挥了重要作用,也积累了许多宝贵的经验。但我国草原总体退化的趋势尚未完全遏制，草原生态依然十分脆弱，是生态文明建设的明显短板。立足当前，着眼长远，加强草原保护修复，规范草原利用，采取有力措施，尽快补齐草原工作短板，加快推进草原治理体系和治理能力现代化，是建设生态文明和美丽中国的重要任务。

　　准确把握新时代草原工作面临的新机遇

　　习近平总书记心系草原，在参加会议、考察调研等多个场合，反复强调要加强草原生态保护，筑牢我国北方重要生态安全屏障，并多次对草原工作作出指示批示。习近平生态文明思想和习近平总书记关于草原工作的重要指示批示精神，为加强草原生态保护工作提供了根本遵循，指明了发展方向。

　　2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，决定组建国家林业和草原局，将原农业部的草原监督管理职责整合，国家林业和草原局内设草原管理司，在国家层面，草原行政管理机构的层级得到大幅提升，充分体现了坚持山水林田湖草系统治理的要求，突出了草原保护修复，理顺了草原管理体制，为推进草原治理体系和治理能力现代化奠定了更加坚实的体制基础。

　　习近平总书记指出，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。人民生活水平不断提高，社会大众对优美生态环境的需求与日俱增。近年来，到草原地区旅游休憩、体验草原优美自然风光和民俗文化的人数持续攀升。人民群众对优美草原生态环境不断增长的需求，为进一步加大草原保护修复力度，提升草原生态服务功能，提供更多优质草原生态产品，注入了强劲动力。

　　草原保护修复作为生态文明建设的重要内容,改革开放以来，我国经济社会快速发展，已是世界第二大经济体,国家已经有能力、有条件进一步加大生态文明建设力度,国家综合实力不断提升为强化草原保护修复工作创造了有利条件。

　　准确分析当前草原工作存在的短板和弱项

　　一是对草原重要性的认识仍然不足。在山水林田湖草生命共同体中，草原生态系统的重要性还没有被大众广泛认识，在生态文明和美丽中国建设评估指标体系中，只包括了森林覆盖率、湿地保护率、水土保持率、自然保护地面积占陆域国土面积比例、重点生物物种种数保护率 5 个生态良好指标，尚缺乏草原保护方面的指标。草原工作在一些地区没有被摆上重要位置，在机构改革中本来就不多的草原队伍还有流失，草原监管力量薄弱。

　　二是草原资源底数不清。我国在20世纪80年代开展了第一次全国草原资源调查，距今已有30多年，草原面积究竟有多少，草原退化状况到底怎样等基本情况，都无法拿出准确、权威的数据，只有大的分布和范围，没有落实到具体的山头地块和图斑，草原小班的数据档案基本为空白。许多地方草原与林地、耕地、湿地重叠交叉，权属不清、界限不明，“一地两证”“一地多证”较为普遍，导致编制草原保护修复规划、实施草原保护修复工程以及强化草原监管保护，都缺乏根基，难以做到科学、精准、有效。
　　三是草原基础工作薄弱。由于长期各自独立运行，草原和森林虽在空间上相邻或重叠，但在技术方法上平行不相交，在保护修复上统筹和融合还不够。相比于农业、林业等行业，草原行业的研究、调查、监测、评估基础工作薄弱。在草原监测方面，全国草原只有200个固定监测点和不到2万个样地监测点，没有小班区划，无法提供点面结合的数据，资料不全，管理粗放；而森林资源已经建立了一、二、三类调查体系，点上有41.5万个固定样地，面上数据可以落实到山头地块，每一个林班、小班都有档案数据资料，可复查、可检验。在草原分类方面，只有18个草原类型的学术分类，缺少从管理、保护、利用等维度的分类、分级，加强草原保护管理和合理利用的措施难以体现针对性。在草原分区方面，南方、北方两个分区比较笼统，东北湿润半湿润草原区、北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区和南方草地区四个大区的划分下面，缺少更精细的区划，分区施策难以实施，哪些草原需要重点保护，哪些草原需要加强修复，哪些草原可以合理利用，都存在一定的盲目性。在草原标准方面，草原退化标准不完善，草原健康标准缺失，难以对草原生态状况作出科学判断。草原保护修复工程缺少验收标准，科学评判工程实施效果缺少依据。

　　四是草原监管力量薄弱。机构改革前，与其他自然资源管理相比，草原管理机构队伍就比较薄弱，与草原保护管理的繁重任务不相适应。机构改革后，虽然国家和省级层面草原行政管理力量得到一定的强化，但市、县级草原行政管理机构存在明显弱化，特别是各级草原技术推广机构力量流失严重，草原监督管理机构残缺不齐，草原监管力量大幅削弱。

　　五是科技支撑能力不足。草原科技体系不够健全，草原科研单位和涉草专业的高校数量较少，人才短缺，力量较弱。草原科学研究不够深入，草原科研经费投入严重不足，缺少国家重大科研专项支持，对草原生态演替及退化机理等方面的基础研究不够，研究成果不多。草原管理理论和政策研究不够充分，对决策咨询支撑不足。草、草原、草地、草业、草资源等相关概念相对模糊，名称经常混用。草原野外观测试验站、重点实验室等科研平台建设滞后，科技创新能力不足。草原保护修复实用技术研发能力较弱，科技成果推广运用不足。草原保护修复科技贡献率不足30%，远远低于草业发达国家水平。

　　扎实推进草原治理体系和治理能力现代化

　　一是加强制度建设，完善草原保护修复治理体系。要加紧研究出台草原工作指导意见，加快修订《草原法》，加强草原保护修复制度建设，完善草原承包经营制度，细化草原保护、修复、利用的各项政策，构建调查监测、评估管理、监督执法和科学研究等方面的标准和技术体系。建立完善草原自然保护地体系，在生态系统典型、生态服务功能突出、生态区位特殊、生物多样性丰富、自然景观和文化资源独特的区域，整合建立国家公园，优化草原自然保护区，建立草原自然公园，实行整体保护、严格管理。建立完善基本草原保护制度，实施更加严格的保护和管理，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。严格落实国土空间用途管制制度，严禁擅自改变草原用途和性质。完善落实禁牧休牧和草畜平衡制度，创新监管手段，提高监管效率，依法查处超载过牧和禁牧休牧期违规放牧的行为。建立和完善草原标准和指标体系，从草原的起源、植被状况、生态状况、主导功能、权属、管理措施等多维度进行分类和分区，制定草原健康和质量等级标准，基于生态优先兼顾合理利用，创建与森林资源同口径的指标体系，纳入国土生态质量的生态文明指标体系。

　　二是坚持规划引领，不断加大草原生态修复力度。按照因地制宜、分区施策的原则，加快编制全国草原保护修复利用中长期规划和“十四五”各项专项规划。针对不同区域气候特点和草原退化状况，谋划启动实施草原保护修复重大工程，加快退化草原植被恢复，提升草原生态功能和生产能力。在超载过牧严重的地区，加大禁牧封育力度，辅以补播草种、松土施肥、鼠虫害防治等措施，促进草原休养生息和植被恢复。对已垦草原，有计划地实施退耕还草。在水土条件适宜的地方，适度发展人工草地建设，减轻天然草原放牧压力。

　　三是整合资源力量，加强草原保护管理队伍建设。根据机构改革后基层草原管理和技术推广机构现状,进一步完善机构设置和力量整合,稳定和壮大基层草原管理和技术支撑队伍,提升草原部门监督管理和公共服务能力。在原有草原监测队伍基础上，以局属各规划院为龙头，整合原有林业规划调查队伍和相关科研单位及高校的力量，调动国家队、地方队和市场的积极性，在国土三调初步摸清草原分布、面积、权属的基础上，利用天空地一体化技术，进一步深化细化草原调查监测工作，做到每一块草原都建立一套档案资料，以满足专业化精细化管理的需要。

　　四是突出保护重点，积极推进草原自然公园建设。草原自然公园是以国家公园为主体的自然保护地体系的重要组成部分。创建兼顾生态保护、放牧利用、旅游休憩、文化传承的草原自然公园，既能够有效协调草原生态保护和生产利用的矛盾，还能够促进国家公园、草原自然保护区、草原自然公园共同组成的草原保护地体系建设。

　　五是坚持统筹兼顾，提升草原资源合理利用水平。草原既有重要的生态功能，也有重要的生产功能。要在加强草原保护、不断提升草原生态功能的基础上，积极推进草原资源科学合理利用。要把传统放牧经验与无人机、大数据等现代管理手段有机结合，指导农牧民科学、有序放牧，不断提高科学放牧水平。要把草原保护和合理利用作为生态扶贫的重要措施，通过吸纳草原地区贫困人口参与草原生态保护建设、提高科学放牧水平和畜牧业生产效益、开展草原生态旅游等，增加农牧民收入。

　　六是强化科技创新，不断提升草原科技支撑能力。积极争取启动草原重大科技研发计划，增加草原科研投入，尽快在退化草原修复治理技术、草原生态服务价值评估、草原生态系统演替机理等方面取得突破。加强乡土草品种选育、草种生产、天然草原植被恢复、人工草地建设、鼠虫害治理等关键技术和装备的研发推广。加快推进草原定位观测站、重点实验室、长期科研基地等平台建设。强化草原保护修复技术的集成创新与推广应用，全面提升草原保护修复科技支撑能力。

　　七是加强草原宣传，营造草原工作良好社会氛围。草原在生态系统保护中不可或缺，在促进牧民增收方面的作用不可或缺，保护草原资源是千秋大业。要利用各种形式宣传草原，让全社会都认识理解草原，形成重视草原保护、支持草原工作的良好社会氛围，形成改革合力，完善草原治理体系，提高草原治理能力。