国有林场改革监测项目最新成果发布——
改革卓有成效　未来任重道远

作者：中国林科院科信所国有林场改革监测项目课题组

　　2015年，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》，我国4800多个国有林场踏上了改革的新征程。

　　几年来，国家高度重视，地方紧密推进，各林场积极探索，国有林场改革取得了显著成效。

　　为跟踪把握国有林场改革动态，全面深入了解改革政策实施和落实情况，及时发现改革过程中出现的问题，研究探索解决的办法和途径，总结推广典型做法和成功经验，国家林业和草原局国有林场和种苗管理司委托中国林业科学研究院林业科技信息研究所开展国有林场改革监测工作。自2013年以来，项目组抽调专人数次深入基层调研了解改革情况，从国有林场省级主管部门、国有林场、国有林场职工3个视角对改革的进展、困境、需求等多个领域进行全方位多层面的跟踪研究、逐年监测。

　　2017年，国有林场改革监测项目组继续对河北、浙江、江西、山东、湖南、甘肃、广东、福建、吉林、四川10省94个样本林场、1173名样本职工进行跟踪监测，了解到国有林场改革的最新动态与成效。

江西省安福县明月山林场羊狮幕景区 周秋贤摄

　　进展与成效

　　课题组对样本林场的监测结果显示：公益性改革方向坚持不变，公益一类林场数量持续大幅增长；林场管理机构职能与自身建制级别不断提升，话语权增强；地方政府改革主动性彰显，各级财政配套力度增加；职工收入和社保金额保持增长，社保覆盖面基本稳定；办社会职能剥离顺利，富余人员安置得当，购买服务与技能培训效果显著；贫困林场脱贫项目多样，前景明朗；森林资源稳中有升，生态功能整体增强；产业发展资金稳定投放，社会资本进入速度加快。

　　政府购买服务大幅攀升。2017年，平均每个样本林场通过政府购买公益林管护服务方式委托的管护任务由2016年的3.87万亩增加到6.15万亩，增幅达58.91%；经费开支由2016年的61.54万元增加到89.58万元，增幅45.56%。

　　岗位设置比例有所改善。林场工作岗位主要分为管理岗、专业技术岗与工勤技能岗3类。2017年，平均每个样本林场管理岗20个，占比16.95%；专业技术岗位39个，占比33.05%；工勤技能岗位59个，占比50%。监测10省样本林场岗位设置相对上年均出现了不同程度的变化，其中吉林、福建、江西、山东、湖南、四川6省专技岗比例均呈现提高的趋势，同时工勤岗比例有所降低，与国有林场岗位设置的比例要求逐渐相吻合。

　　职工收入水平提高。2017年样本职工的平均工资性收入为8.97万元，较2016年（7.73万元）增长了15.97%。浙江省样本职工的平均工资性收入高达14.33万元，是最低的吉林省（4.77万元）的3倍。河北省的工资性收入增长率高达44.06%，增幅最少的是甘肃省，仅有4.63%。

辽宁省本溪市恒仁满族自治县和平林场的枫谷水韵 杨万林摄

　　社保覆盖面基本稳定。2017年样本职工养老保险参保率由上年度的95.26%下降到94.97%，但人均缴纳养老金及事业型保险的占比均有所提升。与养老保险情况相反，医疗保险的参保率由上年度的96.79%增加到97.78%，但人均缴纳的医疗保险金额有所减少，城镇职工型医疗保险占比较2016年略有降低。浙江、福建和湖南3省养老和医疗保险参保率均达到100%。

　　以时间换空间自然减员，多种途径安置富余职工。2017年，样本林场安置富余职工3862人，是2016年安置人数的3倍多。其中，政府购买服务仍是安置富裕职工的主要方式，全年安置富余职工844人，比2016年增长了193.17%，占安置总人数的43.35%；林场提供特色产业岗位安置职工360人，是2016年通过此途径安置人数的3倍多，占安置总人数的9.32%；通过有针对性的职业技能培训引导部分职工转岗就业人数157人，是2016年的4倍多，占安置总人数的4.07%。此外，2017年通过内部退养、提前退休以及自愿解除合同3种方式安置富余职工1671名。已完成改革的省份，如湖南、江西等省除了退休等自然减员外，还大力发展森林旅游等产业来安置富余职工。吉林省针对改革产生的3.3万名富余人员，采取保持现有岗位稳定，以时间换空间的办法，通过5年过渡期，自然退休减员逐步消耗化解。同时通过大力发展林业产业、购买管护服务、鼓励职工自主创业、生态精准扶贫等多种渠道创造就业机会，妥善安置富余职工。河北省创新思路，通过林业系统内部协调，将林场职工转为乡镇林业站干部，极大地提升了国有林场的场地协调能力和林场干部职工的工作积极性。

　　营林管护债务有所增加。2017年样本林场债务总额较2016年减少了4.93%，各类型债务只有森林经营和管护债务略有增长。森林经营管护类债务主要来自拖欠营林管护工人劳务费用，也反映了改革后期各林场一方面大量雇佣社会劳动力投入森林经营活动，促进森林经营提质增效；另一方面积极开展集体林代营代管，以实现森林资源和蓄积量的“双增”目标。

　　林场管护措施得力，森林资源实现数量质量双升。2017年，94%以上的样本林场建立了森林资源档案，98%以上的样本林场建立了森林资源管护责任制。由于措施得当，90%以上的样本林场没有发生重大火灾和乱砍滥伐现象。2017年样本林场林地总面积和森林总蓄积均比2016年有所增长，单位面积森林蓄积量除吉林、甘肃略有减少，河北、山东、广东基本保持不变外，其余5省份均有不同程度的增加。多数样本林场所辖森林越来越接近自然状态，现有森林类型趋近地带性顶级群落，树种结构呈优化趋势，由纯林或相对纯林逐渐转化为针叶混交林、针阔混交林或阔叶混交林。

　　木材采伐量降幅明显，产业结构更加合理。2017年，样本林场木材采伐量较上年减少27.62%；年平均产值合计为3466.54万元，第一二三产业产值占比为33.4:2.3:64.3，其中第一产业平均产值较上年降低46.77%，第二产业平均产值较上年降低67.99%，第三产业平均产值较上年增长75.37%，说明目前产业结构有开始向以第三产业为主转变的趋势，产业结构将更加合理。

浙江四明山林场的红枫秋景 徐渭明摄

　　问题与建议

　　课题组在监测中也发现一些问题：林场人均管护森林面积持续增加，森林资源管护难度加大，风险事故发生率提高；非法征占用林地、林权纠纷和村民侵占现象依然存在，部分省份有加重趋势；林场后续开发受制于分配机制政策不明，干部职工缺乏激励，资源利用有待提升；林场新生力量供给不足，在职职工人数占比缩减，对未来发展形成掣肘；部分省份职工改革满意度继续下降，部分民生需求呼声强烈，为林场改革提出深化方向。

　　国有林场是生态建设的重要屏障。针对当前国有林场尚未解决的问题和面临的困境，应坚持有利于森林资源的保护和合理利用、有利于国有林场建设、有利于林场自身实力的不断增强、职工收入的不断增加和生活条件不断改善的原则，认真研究并妥善解决国有林场改革过程中存在的问题。因此，项目组建议：

　　（一）强化管护森林资源

　　第一，根据林场保护方式和生态建设需求，对职工数量结构进行优化，适当提高专业技术岗位中级岗位和森林管护等林业技能岗位结构比例，实行公开招聘，同时创新人才引进制度，大力引导林业专业人才进入国有林场工作。第二，构建国有林场激励机制，制定与国有林场生态建设任务相适应的生态服务支付体制，将林场职工纳入工程或公益项目受益范围，提高职工积极性。第三，强化地方政府和党政领导干部森林资源保护、生态建设等职责，加强对森林资源保护绩效的考核，提高生态指标考核约束力。第四，推进国有林场森林资源管护现代化智能化，推广增加无人机等林业技术装备，加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案。

　　（二）促进林场多元发展

　　根据林场不同资源禀赋，促进林场多元发展，鼓励林场发挥社会效益。一方面，根据资源情况和区位条件，在林场推行新的产业发展模式，大力发展森林康养等新业态，挖掘林业潜力，激发内生动力，充分释放林业潜能，使林业成为新的经济增长点；另一方面，对于林木种质资源基础好、优质种苗培育科技力量突出的林场，应鼓励与林业高校、科研院所加强合作，建设科研实验室、种质资源库，支持有条件的林场致力于林业科研基地建设和平台创新，作为种苗选育推广示范及产学研一体化的后备基地；此外，对于地理区位好、生态承载能力强的林场，可适度推广公众科普，定期开设“森林大讲堂”“野外科普教育讲座”等活动，加挂森林科普教育基地的牌子，将各级“公益林”的公益性发挥到最大化。

　　（三）积极处理林地纠纷

　　第一，依法维护山界林权证的法律地位，通过林权证对林地林权加以确认，凡是森林、林木和林地发生权属变化的，要及时申请变更或重新核发山界林权证。第二，做好侵占国有林地和非法征用、占用林地的调查摸底，可邀请主张权利的村组干部或者公民个人及当时分山划界填证的知情人员和国有林场的负责人到有纠纷的林地现场做好现场勘查，通过勘界绘图，并制作相关的证书和图纸，相关责任人签字认可，明晰四至，同时，政府工作人员要查询有关的林木、林地档案，认真审查双方证件的齐备性、合理性等。第三，依法执法，做好国有林地保护和管理，运用法律手段调整各方面的利益关系，依法规范林业行政行为，充分运用行政、民事法律及刑事法律手段进行林地纠纷案件的执法处理，加大刑事打击力度，防止以罚代刑的不良现象发生，凡未依法办理林地使用审批手续的单位和个人，不得以任何借口侵占或者无偿划拨国有林场林地，更不能以“纠纷”“争议”为由，强占国有林地。要切实克服地方保护主义或以稳定为借口对侵占林地案件久拖不决的做法，要求其限期把侵占林地还给国有林场。

黑龙江省萝北县太平沟林场

　　（四）创新建设人力资源

　　国有林场改革面临的一个大问题是人员的安置与分流，而从长期来说，优秀的人才队伍仍然是国有林场发展的基础保障。为此项目组建议：第一，优化队伍年龄和岗位结构，在年轻队伍引进受限的情况下，根据林场职工年龄结构，探索守山护林的“年轻队伍上山锻炼”机制、“中青老轮岗”机制、“队伍中青老配对”机制，增加购买管护服务，林场外聘周边农民工，与其签订守山护林的劳动合同，实现与周边社区共管机制。第二，创新人力资源录用机制，针对国有林场探索差异化人力资源录用机制，按实际工作需求对管理、技术和护林岗，实施不同的考录资格制度，尤其是守山护林工作岗位，可适当降低考录门槛，对于有留在林场意愿的这部分职工子女，可以先培训再考录，并对通过自学取得大专以上学历的，林场按规定给予奖励。第三，明确岗位职责和条件，实行竞聘上岗、择优聘用、合同管理。改革生态公益型林场场长单一的委任制，积极引入竞争机制，实行聘任制与委任制相结合的任用制度。第四，加强岗位培训，要通过送出去学习培训、轮岗锻炼、交流任职等多种方式，加强对现有人员的培养，促进知识更新，加快人才成长。除了人才培养之外，还需加强现代林业科学知识与科技手段的运用。

　　（五）持续改善民生福祉

　　第一，推动国有林场产业转型，积极发展绿色富民产业，鼓励培育速生丰产用材林特别是珍贵树种和大径级用材林，大力发展木材深加工、特色经济林、森林旅游、野生动植物驯养繁育等绿色低碳产业，增加就业岗位，提高林场职工群众收入。第二，管理运行方面，在界定国有林场属性基础上，根据当地实际，对国有林场实行与其他事业单位同等待遇，明确林场管理人员应当享有相应级别，提高其决策参与权利和社会地位。第三，加大债务化解力度，对于拖欠职工社保费和工资形成的债务，应根据实际情况采取补交和补发的形式予以解决。对于所欠社保费，政府应制定相关政策，降低入保条件，将林场职工全部按同等标准纳入社会保障，对于欠发职工的工资，根据财务记录和政策规定，给予适当的补发予以解决。第四，进一步改善林场基础设施，通过统一完善住房、饮水、供电、道路、网络、通讯和广播电视等基础设施建设，改善林场职工的工作和生活环境。

　　供稿人：中国林科院科信所国有林场改革监测项目课题组  赵荣 赵晓迪