发布时间： 2013-10-17 16:48:06

不失时机加快推进与深化林权改革

——关于深化集体林权制度改革的几点思考

张蕾

　　集体林权制度改革是继农村土地家庭承包之后，农村生产关系的又一次重大变革。2008年来，根据党中央、国务院的统一部署，按照“先行试点、循序渐进、稳步推开”的原则，在各级党委、政府及有关部门的组织领导下，基本按期完成了明晰产权、承包到户的改革任务。从总体上看，这项涉及亿万林农群众的重大变革取得了明显成效，得到了广大干部群众的衷心拥护和社会各界的广泛赞誉。然而，明晰产权、承包到户，只是迈开集体林改的第一步，要全面实现林改的总体目标，必须 “以更大的政治勇气和智慧”，不失时机继续推进与深化改革。

　　不断深化集体林权制度改革，推进生态林业民生林业发展，是践行党的群众路线的重大举措

　　习近平总书记强调，“改革开放只有进行时没有完成时。”“要积极回应广大人民群众对深化改革开放的强烈呼声和殷切期待，凝聚社会共识，协调推进各领域各环节改革”国家林业局局长赵树丛在全国林业厅局长座谈会上指出，“全面深化林业改革，完善人民群众发展林业的体制机制。”“改革是激发市场主体潜力和经济发展动力的重要途径。要继续深化集体林权制度改革”“努力建立比较完善的有利于调动群众、发动群众、汇聚群众力量发展林业的体制机制。通过改革，确保有政策、有投入、有成效，增强林业发展的活力和动力。通过改革，促进资金、技术、人才向林业聚集，依靠民智、民力、民资推动林业转型升级。通过改革，统筹兼顾国家、地方、企业、职工和农民各方利益，调动各种力量推动林业发展。通过改革，加快转变职能、简政放权，解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，处理好加强管理与放开搞活的关系。”开展群众路线教育实践活动，更加坚定了深化集体林权制度改革的信心和决心，党和国家的战略部署、赵树丛局长的讲话为深化林权改革指明了方向。

　　深化集体林权制度改革对于发展现代林业、建设生态文明、实现党的十八大提出的“双百”目标具有重大意义。生态文明建设作为国家五大建设之一，摆在了前所未有的历史高度。习近平总书记对于推进生态文明建设发表了一系列重要讲话。他指出“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”深化集体林权制度改革，不断释放改革红利，能够充分调动广大农民和各类社会主体发展林业的积极性，不断增加林业资源，提供可再生能源、新材料、绿色健康食品、药品等经济资源，为改善生态，实现绿色增长，建设生态文明奠定物质基础。同时。深化集体林权制度改革，不断释放改革红利，为亿万农民发挥聪明才智，科学安排劳动力就业，利用市场机制发展林业和林下经济等实体性经济，增加财产性收入提供了广阔空间，有利于山区林区农民脱贫致富，为实现“双百”目标作贡献。

　　深化集体林权制度改革，必须正确处理好五大关系，明确指导思想

　　与明晰产权、承包到户改革相比，深化改革情况更复杂，政策性更强，任务更艰巨，影响更深远。在推进集体林权制度深化改革过程中，应当正确处理好五个方面的关系。

　　一是改革与发展的关系。集体林权制度改革是一项根本性的变革与基础性改革。明晰产权、承包到户改革任务基本完成，深化改革核心要做好三件事：一是保护好农民的承包经营权；二是引导农民经营好林地，获得收益；三是加快林业发展。通过不断解决发展环境和条件，促进农民以及各类经营主体加快林业发展。要做好这三件事，涉及到方方面面，需要长期努力，破解不断出现的难题。

　　二是生态与民生的关系。“发展生态林业民生林业”是林业发展历史性的转型，是一个重大的战略性举措。生态林业是基础，民生林业是保障，生态建设兼顾民生，才能实现生态与民生“双赢”。发展林业使用了大量农民集体的土地。因此，在抓生态建设的同时，兼顾农民和农村经济发展是十分必要的，也是可能的。发展林下经济，“不砍树，能致富”的生动实践，就是生态和民生林业“双赢”的路子。

　　三是政府与市场的关系。党的十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”集体林权制度改革，就是为建立市场优化配置资源的林业运行机制，创立了制度基础。从本质上讲，市场经济就是交易经济。产权不清，市场无法进行交易。没有交易就没有竞争，没有竞争，就没有资源要素的优化配置。在深化林业改革过程中，政府要不断转变职能，变过去的大包大揽为激励和引导市场主体发挥作用，调动各方面的积极性参与林业建设，“为人民群众增加更广的就业门路和更多就业机会，激发社会的创造力”。

　　四是农民与工商资本、企业、能人的关系。明确了农民的林地承包经营权，也就确立了具有中国特色的林地用益物权。经营林地应当以农民为主体，同时，又要发挥工商资本、企业、能人的作用。实践证明，大力发展龙头企业，有利于利用社会力量，增加林业的资金、科技和物质装备投入，引进先进的经营管理方式，加快现代林业建设。但是，在发挥工商资本、企业、能人作用的同时，要长期坚持农民家庭承包经营权是准物权这个大前提。如果农民失去了林地承包经营权，就失去了保障其土地财产的权利，与改革初衷相背离，也不符合我国社会主义初级阶段的国情。

　　五是林业部门与有关部门的关系。通过深化改革，可以破除束缚林业生产力和林农发展的枷锁，降低制度运行成本，使更多要素搞活，从而有效增加社会财富。林业因其自身的特点，具有很大的经济容量。要充分释放这种经济容量，应当推进包容性发展。把解放生产力、发展生产力、有利于林业发展、有利于农民增收、有利于相关事业的发展作为衡量标准，积极主动协调处理好与各个部门的关系，努力形成社会各界共同关心、支持林业改革发展的良好氛围。

　　深化集体林权制度改革，应当明确方向，顺应和推进五个转变

　　当前，紧紧围绕改善生态和改善民生两大任务，深化集体林权制度改革正在各地不断地推进，必然地呈现出新的发展趋势，需要我们准确把握其客观规律性，引导改革不断深入。

　　一是从分散经营走向合作经营。林改前，集体林地实行统一经营，缺乏内在活力和动力。通过明晰产权、承包到户，奠定了要素优化配置的基础，更是为实现以农民自主经营为前提的合作带来了根本性的变革。推进林业专业性合作，解决林地经营中一家一户难以解决的问题，是遵循林业经营的内在规律，进一步发展生产力，创新经营组织，实现可持续经营的要求。林业专业性合作可以是家庭林场，也可以是股份合作体、林业专业合作社等，合作方式可以多样，根本的是要以产权明晰为基础，以利益共享、风险共担为核心，而不是大户、工商资本大面积、低价、长期“兼并”土地，更不是行政命令“归大堆”，走老路。

　　二是从林业的单一木材利用走向现代林业多功能利用。我国是一个多山少林缺绿的国家。根据国家“七五”森林资源清查结果，23.33亿亩现有林中，中幼龄林和近熟林占全部林地面积的82.19 %，133.62亿立方米森林蓄积中，不可采资源占全部资源的80%多，特别是现有人工林成熟和过熟林总蓄积仅为3.65亿立方米。山林到户后，发展林下经济，实现“不砍树也能致富”是现阶段林业发展的战略性选择。让农民拥有用材林这一“定期存折”，又拥有林下经济的“活期存折”，是引导农民经营好27亿亩林地，增加农民收入，又巩固造林成果，促进生态建设的重大举措，也是探索中国特色林业多功能利用之路的必然要求。

　　三是从单一的政府投资走向多元化投资。当前，社会资金和金融资本充裕。推进林业产权制度改革，特别是林权抵押贷款制度的创建，完善了“活树变活钱、资源变资本”的机制，为吸引社会资金和金融资本流向农村创造了条件。多元化资金的投入，有利于带动科技、人才、先进设备、管理技术等要素进入林业生产经营全过程，不断提高林业经营水平，农民更是迸发出极大的经营热情，主动投工投劳。从实践看，政府公共财政投入引导，农民、社会和金融资本等多元化投资质量好、效率高，符合现代林业发展的新要求，符合我国经济体制改革的大方向，符合现阶段发展国内实体经济拉动经济发展的总战略。关键是公共财政投入引导科学，同时建立起多元化投资的服务平台和监管制度，实现有序健康发展。

　　四是从管理型政府向服务型政府转变。李克强总理指出，“加强社会管理和公共服务，是政府的重要职责”。林改的过程，既是产权结构调整的过程，也是政府管理职能不断转变、新的职能不断形成和强化的过程。各级林业主管部门要主动适应改革新形势，从过去“农民围着政府转”转变为“政府围着农民转”，积极提供林权保护、规范流转、科技推广、投资融资、政策咨询、市场信息、产品流通、资源评估等服务，全面激发农民以及各种社会主体的发展活力和创造能力，真正动员和组织亿万农民和社会精英投入林业，推进生态林业民生林业发展。

　　五是从集体管理走向农民参与民主决策。通过林改，广大农民获得了宝贵的土地财产，有了经济上的话语权，农民在村务管理中主体地位的逐步确立，将推动农村管理的民主化和科学化，由少数人管理转向农民的广泛参与，带来乡村治理结构的转变。要适应农村林业改革发展变化，林业投入、林业各种项目的落实，应当引导农民充分发挥自己的聪明才智，不断激发“我要干”的积极性，提高林业发展的效率。同时，也要不断对农民进行政策、知识、技术的培训，提高素质，不断培养新型的农民林业生产者大军。

　　深化集体林权制度改革，要把握工作方法，坚持不断创新

　　改革创新是加快发展的灵魂。实践证明，只有勇于改革才能破解难题，只有善于创新才能走出新路。林业改革是创新性的工作，各地林业部门应当进一步发扬不等不靠、率先探索、主动出击、敢为人先的精神，不断发现总结群众的创造、基层的实践，以点带面，推动改革工作。

　　一是要把林改融入国民经济社会发展的大局，不断加强组织领导。要进一步强化围绕中心、服务大局意识，把深化林改放到解放农村生产力、解决“三农”问题、统筹城乡发展、建设生态文明的大背景中去谋划，积极争取地方党委、政府的大力支持，赢得党政领导的高度重视，从而进一步推进各级领导抓改革的良好局面。同时，不断强化林业改革发展机构职能建设，提高队伍素质，为扎实、稳妥推进改革提供坚强的组织保障。

　　二是要坚持农民的事情农民办，充分尊重基层的首创精神。各地在明晰产权、承包到户改革实践中，坚持农民是改革的主体，充分尊重农民的知情权、参与权和决策权。在深化改革工作中，仍然要继续坚持农民的事情农民办，不断了解农民的意愿，从群众中寻找解决困难和问题的办法，从基层的成功实践中总结提炼改革创新经验，以指导本地区的深化改革工作。

　　三是要坚持统筹兼顾，实现生态与民生共赢。要注意统筹规划，精心设计，充分考虑不同社会主体、不同地区、不同行业部门的利益要求，切实找准生态、经济、社会效益和国家、集体与农民个人利益的结合点，最大限度地反映和体现各方利益，取得共识。要通过保护农民的财产权，进一步放活经营权，改革资源保护方式，使农民在经营林地、林木，实现增收致富的同时，不断增加森林资源，提升森林质量，切实实现“国家得绿、农民得利、农村得稳”。

　　四是要坚持顶层设计，整体推进。深化集体林权制度改革要按照赵树丛局长提出的“稳定、改革、规范、发展、服务”的总体要求，通过深入调查研究，解剖典型案例，总结“点”上的成功经验，不断完善公共财政支持、林业金融支撑、林地林权流转规范、林木采伐管理、林业社会化服务体系建设等改革总体方案，确保“改革的系统性、整体性、协同性”和长远性，不断激发农村集体林业改革发展的活力，为发展生态林业民生林业，建设生态文明，实现中国梦发挥更大的作用。

　　（作者为国家林业局农村林业改革发展司司长）