贾幼陵 郝益东

四、从牲畜单承包到草畜双承包是内在矛盾交织的产物

有一种说法认为草原承包照搬农田承包。其实对时序、内容、做法稍作考察，就清楚二者不存在照搬关系，而同是改革开放的“孪生子”。

改革实践呼唤草原承包。上世纪80年代初，内蒙古决定将集体所有制牲畜全部实行户有户养。这一重大富民政策是牧区生产力的一次大解放。同时也出现了一系列新的矛盾。首先是牲畜私有与草场公有存在体制性不协调，牧民对“畜”与“草”有无自主权导致二者趋向一荣一衰。其次，机构变更后作为分配放牧营地的权力主体——生产队消失，放牧活动处于无组织状态。第三，草场有水与无水决定丰歉贫富。近水草场抢牧过牧和无水草场半闲置的失衡状态加剧。第四，牲畜归户后总头数增加速度空前，草原过牧退化的压力越来越大。第五，牧民的牲畜拥有量迅速拉开差距，“牲畜多-草权大-增畜多”的循环加速贫富两极分化。第六，涉草纠纷增加，调解消除却无所遵循。

在创新探索中逐步规范。与牲畜承包时开一个会部署“一刀切”不同，草原承包经历了先试后行、上下互动探索的过程。1982年巴林右旗老道板嘎查率先把近万亩草场划分到组、户，之后逐年推广到全旗。锡盟东乌旗1983年政府换届时提出草场承包，1984年试点，1985年全旗推行。在这一时期，全国农田承包还在处于争论、成型之中。到上世纪90年代，自治区将各地的改革实践总结为“双权一制”（所有权、使用权、承包责任制），形成统一政策进行规范。

因地制宜与民主决策是草原承包的成功路径。由于各地社会、经济、自然条件的差异，必须依靠群众解决面临的各种难点重点问题。主要有：人畜占比（嘎查公议政府协调）；虚分定位与实分建设（自主过渡）；有水草场和无水草场（分等级、留牧道、数质互补）；冬春营地和夏秋营地（同时或分步划分）；连片与分片（嘎查公议决定）；打草场（集中或分户）。成功解决这些草原承包特有的实际问题，比农田承包经历了更多创新与智慧的考验。

五、草原承包制是牧区稳定发展的基石

有些学术研究主张摆脱或改变现行草原承包经营制度，却没有预判将产生的混乱后果。对此，只要回顾归纳当时草原两权分离、承包经营改革后，很快体现出的实际作用就可以有明确答案。第一，国有、集体草原的所有权实体全部确立。第二，使用权承包使牧民对草和畜负起“共存共荣”的责任。第三，根除了大集体时期生产成本高、监督效率低的顽症。第四，畜牧业从“大起大落”从此转向稳定发展。第五，牧民自发地形成了打井、围栏、棚圈、住房建设的热潮。第六，草原利用的格局从抢牧局部草场变为放牧压力分散、利用程度均衡。第七，集中清退非牧人口和机关团体占用的草场。第八，多年累积的冬春营地和近水草场过牧退化的趋势得到迅速扭转。第九，多次遥感和实测数据表明，草原生态总体稳定，覆盖度改善。第十，草场围栏的功用逐步提升。最初以抗灾为主，承包草场时以分界为主，目前以轮牧为主。可见，如果推倒承包制，等于把以上作用化为乌有，牧区生产领域的混乱将重现。

六、“三权”分置改革完善了草原产权体系

草原“三权”分置确权在2014年中央1号文件中部署。基层尚在落实过程之中，就有研究报告称“‘三权’分置造成了草原退化”。显然，把一项法权制度改革和一个植物演替的学术问题直接作为因果关系，没有多因子较长时间的研究不可能得出确切结论。根据对首个试点工作旗镶黄旗的调研，草原“三权”分置可以从制度上解决经营权流转中存在的权益受损、掠夺性经营、监督缺位等问题，对牧区发展具有明显促进作用。例如，规范流转，促进专业化分工和规模化经营；为牧民发展生产开拓银行融资渠道；草畜平衡成为经营者主动的行为准则；承包使用权延伸的租赁、抵押、继承等他项权益得到确认；明确“承包共有人”，为内部分割提供了依据；流转合同跟踪落实草原保护责任成为规范；他项权证成为社会认可的抵押物；消除涉草纠纷，促进社会和谐。

经营权流转的良性归宿是家庭牧场和合作牧场。“三权”分置改革增强了建设现代畜牧业的基础。牧民的草原权益与私有、长租制国家相比，已无实质性差别。

七、补奖机制是连接生态屏障与生产经营的纽带

有的学者对我国草原补奖机制的必要性提出了质疑。对此进行简要阐释。

生态补偿是现代生态文明的有机构成。发达国家实行的生态补偿方式多种多样。我国跨入生态文明建设新时期后，草原生态屏障的重要性凸显出来。生态屏障是国家大区域的公共产品。以“补禁牧损失、奖草畜平衡”为主要内容的补奖机制既防止经营者游离之外，又防止成本不合理超负。

实施补奖项目的前提条件是三大工具法制化。一是明确经营主体。牧区已落实多年，《中华人民共和国草原法》也有相关规定。二是实行草畜平衡监管。上世纪 80年代著名生态学家李博、刘仲龄主持了国家科技攻关项目草畜平衡研究。内蒙古将成果转化为行政决策后在全区推行。纳入修订的《草原法》后在全国实行。三是落实生态型放牧制度。1999-2001年内蒙古中西部遭受严重旱灾，草原连年无法返青。各界从上到下就草原恢复、畜牧业持续、牧民生计等问题发生了广泛争论。在调研总结各地经验的基础上，自治区决定因地制宜推广轮牧休牧禁牧措施，起到了“化危为机”的作用。这一制度也纳入了修订的《草原法》。正是草原管理体制对“补给谁、怎么补、用什么监督”等关键问题都有成熟的解决办法，因而在内蒙古2011年申报的当年，国家就立项在全国牧区实施。

最终答案要看综合成效。几年来各地的实施结果证明，作为我国第一个草原生态补偿的普遍激励项目，有效地提升了草原的综合功能，兼顾了修复改善生态和牧区实现小康。

八、从游牧转变为定居是设施配套基础上客观形成的结局

有一种说法认为牧民定居是脱离牧区实际的行政行为。实际正好相反，定居是牧区各方面综合发展的客观结果。

物质生产增强和人居条件改善是实现定居的内在动力。自治区文献中并没有以定居为目标的安排部署，而“建设养畜”一直是频率很高的文书用语。各地先后定居的一致路径十分清晰：基础建设配套-畜牧业产出增加-改善人居需求推动。2009年国家首次下达“游牧民定居工程”投资时，内蒙古依靠牧民自我积累早已全部定居。以地处偏远的东乌旗为例，最初在上世纪70年代，少数生产队自主为牧民建设了冬春定居点。80年代后牧民自发地在承包草场上建成永久性住房和棚舍。至今普遍重建过两三次住房，居住功能越来越完善。

定居是客观变迁的参照例证：

——中亚。中亚各国的牧民多年前即定居，但仍然维持在暖季转场到高山草原游牧。随着人口和牲畜增加，高山草场过牧退化、草种劣质化、维持赶运或改为汽车运输都成本高企，使半游牧也面临难以为继的困境。

——蒙古国。蒙古国的主流观点要维持游牧，但是实际上长年很少搬迁。主要原因有：先占用近水草场的人一般不再离开；游牧必需的畜力“草原列车”基本消失；高成本地用汽车搬迁无法满足游牧对移动频次的要求；固定圈栏和房屋建设不断增多。近年来蒙古国的政界、科技界、畜牧界改变游牧的声音在增强。据新华社报道，2018年蒙古国出台纲要，着力发展集约化畜牧业。

我国的涉草决策始终坚持“问题导向”的求实精神，建立起法律依据充分、法规制度基本配套、监管覆盖各类主体的草原管理体制，实践证明综合成效显著。进一步完善和深化要坚持分类研究、综合决策、实践检验的成功经验。

此外，草原管理体制对矿产、工厂、旅游等植入产业如何依法管理、绿色发展也形成了规范。当务之急应切实解决管理松懈、植被破坏、水源超采、粉尘污染等问题。

（贾幼陵系原农业部总经济师、原国家首席兽医官，郝益东系内蒙古自治区政府原副主席）